违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准出台，为市场监管添新章 基准落地：统一执法尺度，助力反垄断执法国际领先

本文围绕国家市场监督管理总局发布的《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》展开，详细介绍了其出台背景、主要内容、重要意义，包括为执法提供规则支撑、规范裁量尺度、鼓励合规行为等方面。

核心阅读

国家市场监督管理总局新近发布的《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》，全面总结提炼了过往丰富的执法经验，致力于达成执法尺度的统一与透明化。它为执法机构、经营者以及市场清晰地指明了裁量步骤，明确了裁量因素，具有极为重要的指导价值。

本报记者 万静

为了进一步规范针对违法实施经营者集中行为的处罚工作，国家市场监督管理总局于近日重磅发布了《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》（以下简称《基准》）。值得一提的是，这不仅是我国反垄断执法领域诞生的首部行政处罚裁量权基准，更是世界主要司法辖区内对该类违法行为详细规定裁量标准的首部规范性文件。《基准》共计十八条，对违法实施经营者集中行为进行处罚裁量的适用情形、处罚对象以及具体步骤等内容都进行了细致且明确的规定。同时，它还详细说明了确定初步罚款金额、罚款上调和下调因素以及不予处罚等具体情形，并且附带了七个具有辅助说明作用的指引示例。

作为市场监管总局在反垄断执法领域推出的首部行政处罚裁量权基准，《基准》深度提炼了已有的执法经验，全力实现执法尺度的统一与透明。它就像是一座精准的导航灯塔，为执法机构的执法活动、经营者的商业决策以及市场的稳定运行提供了清晰的裁量步骤和明确的裁量因素指引。业内专家高度评价，这一举措是我国市场监管部门在经营者集中事后监管方面所开展的积极且富有成效的探索，更是彰显我国反垄断执法走在国际前沿的一个重要里程碑。

提供规则支撑

在我国的市场经济环境中，垄断行为通常涵盖三种经济垄断行为，分别是垄断协议、滥用市场支配地位以及具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。在当今蓬勃发展的市场经济浪潮中，各类企业之间的合并、股权收购、资产转让等经济现象十分活跃。从积极的方面来看，这些活动有利于发挥规模经济的优势，提升经营者的市场竞争能力。然而，倘若集中过度，就可能会产生或加强市场支配地位，进而限制市场竞争，损害经济运行效率。因此，运用反垄断法对这些行为进行相关的调整和规范显得尤为必要。

《基准》深入总结了执法机构在违法实施经营者集中行政处罚方面的大量实践经验，明确指出了五种适用情形：其一，经营者集中达到申报标准，但却未依法事先申报便实施经营者集中的；其二，经营者集中申报后，未经批准就擅自实施经营者集中的；其三，经营者集中未达到申报标准，但有确凿证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果，且经营者未按市场监管总局要求申报实施经营者集中的；其四，经营者违反附加限制性条件审查决定的；其五，经营者违反禁止经营者集中审查决定的。

据市场监管总局反垄断执法二司有关负责人介绍，党的十八届四中全会、党的十九届四中全会均明确要求，建立健全行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。2024年2月，《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》正式印发，强调要进一步提高罚款规定的立法、执法质量，规范和监督罚款设定与实施。因此，制定《基准》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体且有力的举措。

华东政法大学竞争法研究所所长钟刚指出，经营者集中审查是一种事先的机制安排，它具有专门的技术性，并且包含了对相关市场将来竞争状况的预判。这种反事实比对需要结合具体的个案进行精准的预测评估，而违法实施经营者集中行为的调查是在事后开展的，可以客观地评估违法行为的事实、性质、程度、当事人主观过错、配合调查程度、合规因素等。基于这些客观事实，竞争执法机构能够科学合理地行使行政处罚裁量权。《基准》的出台，为违法实施经营者集中案件的行政处罚提供了坚实有力的规则支撑，也为经营者稳定预期提供了可靠的保障。

规范裁量尺度

记者留意到，此次市场监管总局出台的《基准》，严格遵循了我国行政处罚法和《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》等相关规定，明确划分了从轻处罚和从重处罚的具体情形。针对实践中案件数量较多的不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中行为，《基准》规定了计算罚款数额的三个具体步骤。

第一步，《基准》统一设定了初步罚款金额。在一般情况下，初步罚款金额为二百五十万元；如果符合《基准》第七条规定的从轻情形，初步罚款金额则为一百万元；若符合《基准》第八条规定的从重情形，初步罚款金额为四百万元。倘若同时符合从轻和从重情形，执法机构将结合具体情况进行综合考量。

第二步，在确定初步罚款金额之后，执法机构会根据《基准》第九条和第十条规定的实际因素对罚款金额进行上下调整。例如，确定罚款数额的下调因素包括：集中后实体尚未运营，或者运营后尚未投产，或者取得股权、资产或业务后，尚未实际行使控制权的；首次因违法实施经营者集中受到行政处罚的；积极配合市场监管总局调查，如实陈述违法事实并及时提供重要证据材料的；发现违法事实后积极整改，建立或者完善反垄断合规管理制度并有效实施的；经营者集中达到国务院规定的申报标准，经营者上一会计年度在中国境内的营业额未达到8亿元人民币，且能积极配合调查的等情形。这些下调情形可以累计计算，每项下调10%，但累计后的最低罚款数额不得低于初步罚款数额的40％。

确定罚款数额的上调因素有：向市场监管总局提供误导性或者不实材料、信息的；采取拖延、懈怠、逃避等消极方式不配合市场监管总局调查或不提供相关材料的；市场监管总局认定其他可以上调罚款数额的情形。前款规定的上调情形同样可以累计，每项上调10%。

第三步，执法机构根据《基准》第十二条和第十四条的规定确定落入法定幅度内的最终罚款金额。《基准》明确规定了罚款数额的上限，对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，最高罚款数额不超过五百万元。如果计算后的罚款数额超过五百万元，罚款数额将确定为五百万元。

对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，《基准》规定市场监管总局可以责令经营者采取其他必要措施恢复到集中前状态，并处上一年度销售额百分之十以下的罚款。在计算罚款数额时，参照不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中行政处罚罚款裁量的步骤，综合考虑集中实施时间，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的持续时间和范围，消除违法行为后果的情况等因素，最终确定罚款数额。

鼓励合规行为

党中央、国务院始终高度重视反垄断工作。党的二十大报告着重强调，要加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。党的二十届三中全会进一步要求，强化反垄断和反不正当竞争。

钟刚认为，在常态化监管的现实需求下，除了要求规则透明、尺度统一之外，还必然要对市场主体进行明确的引导，鼓励经营者积极开展合规行为，并配合执法工作。

合规激励是《基准》的一大亮点。例如，《基准》第九条明确将“发现违法事实后积极整改，建立或者完善反垄断合规管理制度并有效实施的”作为确定罚款数额下调的因素。它把“积极整改”和“有效实施”作为事实前提，充分考虑了违法行为中可能存在的危害性较弱、主观恶意较轻、知错能改或实施中作用较小等因素，这完全符合行政处罚中“过罚相当”的原则，能够激励当事人对可能产生的危害后果予以补救，或者协助执法机构高效开展执法工作。

与此相对应，“过罚相当”的另一面，是要对干扰和阻碍执法工作的违法行为，给予罚款数额的上调。《基准》第十条详细列举了三项可能会导致罚款数额上调的行为因素，因为这些行为既表明了当事人的违法故意，又严重损害了执法机关的权威和效率。当然，如果这三项因素在确定初步罚款金额时已作为从重情形予以考虑，就不再作为上调罚款数额的依据。

《基准》还巧妙运用了示例这种在反垄断法领域普遍使用的立法技术，其目的在于提高执法人员熟练运用裁量基准处罚违法行为的能力，同时也能稳定经营者对罚款金额的合理预期。

“《基准》的七个示例中有五个聚焦在对裁量因素的说明上，宽中有严，严中有宽，充分体现了宽严相济的灵活性。”钟刚如此评价道。

此外，《基准》第十七条还依照国务院的要求规定了动态调整机制。即当适用《基准》裁量明显不当或客观情况发生变化时，市场监管总局可以调整适用《基准》，并及时进行修改和公布，以持续规范违法实施经营者集中行政处罚裁量权的行使，更好地保护经营者的合法权益，进而进一步激发市场活力。

本文详细介绍了国家市场监督管理总局发布的《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》，包括其出台背景、内容、意义等方面。该《基准》为执法提供规则支撑，规范裁量尺度，鼓励合规行为，对我国反垄断执法和市场健康发展具有重要意义。