土地市场趋稳，“土地财政”转型迫在眉睫！

本文聚焦当下土地市场和“土地财政”现状，阐述今年土地市场有趋稳迹象，地方卖地收入有望止跌回稳，同时深入分析了“土地财政”转型的原因、面临的问题及可行的解决策略。

近年来，房地产市场经历了一系列调整。不过，随着稳楼市系列政策的逐步落地，今年以来土地市场呈现出趋稳的态势，地方政府也对今年的卖地收入充满期待，预计能够止跌回稳。

然而，受前些年房地产市场调整的冲击，地方卖地收入大幅下滑，与之相关的房地产税收也随之减少。在这样的背景下，“土地财政”转型已悄然拉开帷幕。部分地方积极采取措施应对，如大力盘活存量资产资源、增加国资上缴收益以及加大举债力度等。

粤开证券首席经济学家罗志恒在接受第一财经采访时表示，从目前的数据和市场表现来看，今年土地市场确实有回暖的迹象，但区域分化特征十分明显。一线城市的土地出让金增速和溢价率显著高于其他城市，这表明一线城市的房地产率先实现了“止跌回稳”。罗志恒指出，“土地财政”转型短期内仍需着力稳定房地产市场，从长期来看，则要大力推动产业结构转型，重塑税基和财政结构。

卖地收入止跌迹象

在地方财政收入中，政府性基金收入是重要的组成部分，而国有土地使用权出让收入（即土地出让收入）在政府性基金收入中占据主导地位。

3月24日，财政部公布的数据显示，今年前两个月，地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入为4744亿元，同比下降15.7%。虽然这一降幅较去年全年略有缩窄，但由于土地成交到土地价款进入国库存在一定的时间差，土地出让收入数据相对滞后。今年前两个月的土地出让收入更多反映的是去年下半年的土地成交情况，而市场机构的土地出让金数据能更及时地反映当下的市场状况。

中指云数据显示，2025年1 – 2月，全国300城各类用地成交规划建筑面积同比下降4.5%，但土地出让金同比增长19.3%；成交楼面均价同比上涨25.0%，平均溢价率为8.2%，较2024年同期增长4.5个百分点。分区域来看，一线城市住宅用地出让金同比增长最快，达到57.6%；二线城市住宅用地出让金同比增长30.9%，三四线城市仅为9.9%。

罗志恒分析认为，这主要是因为房企出于对市场风险管控和利润的追求，投资策略更加倾向于聚焦核心城市，加速补充核心城市的土地储备，而对三四线城市仍保持谨慎态度。

目前，地方政府普遍预计今年全年土地出让收入将趋于稳定。根据《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》（下称《预算报告》），2025年地方政府性基金预算本级收入为57415.31亿元，增长0.1%。由于地方土地出让收入占地方政府性基金预算本级收入的比重高达约85%，2025年地方政府性基金本级收入与上年持平，意味着政府预计土地出让收入基本能够止跌。从各省份对土地出让收入的预期来看，存在明显差异，今年至少有20个省份预计以卖地收入为主的政府性基金收入将有不同程度的上涨。

罗志恒表示，今年预算报告中土地收入预计止跌，有其内在逻辑和支撑因素。一方面，政府促进房地产市场止跌回稳的举措将逐步发挥作用。各地政府可能会通过优化土地供应结构，增加优质地块的供应，吸引房企拿地，从而提高土地出让收入。同时，土储专项债等政策工具的运用，为地方政府盘活存量土地提供了资金支持。例如，广州、武汉等地通过土储专项债收储存量闲置土地，调整用地性质后重新入市，既盘活了低效资源，又释放出高价值地块，提升了土地出让的吸引力。另一方面，随着商品房销售的止跌回稳，土地市场的景气度也将有所提升。北京、上海等一线城市房地产销售的回暖，可能会产生带动效应。

土地财政如何转型

从历史数据来看，自1990年以来，随着房地产市场的快速发展，中国地方政府土地出让收入总体呈现出波动快速上涨的趋势。2021年，土地出让收入达到了8.7万亿元的历史峰值。然而，此后房地产市场持续调整，2022年至2024年土地出让收入均出现明显下滑。2024年，土地出让收入约为4.87万亿元，相比2021年的峰值减少了约3.8万亿元，降幅达到44%。

因此，近年来“土地财政”转型的话题受到了广泛关注，其中核心问题之一是如何弥补土地出让收入的减少。虽然土地出让收入大幅减少加剧了地方财力收支矛盾，但实际影响并没有减收3.8万亿元数字显示的那么大。专家认为，一方面，土地出让收入是毛收入，扣除拆迁补偿等成本性支出后，地方实际可用财力大打折扣。而且，土地出让收入减少的同时，相应的支出也会下滑。另一方面，归属于地方政府性基金的土地出让收入有部分会调入一般公共预算中使用，此前财政部披露这一调用比例大约为15%，据此计算，上述减少的3.8万亿元影响地方一般公共预算财力约5700亿元。

为了弥补土地出让收入等减收的影响，从中央到地方都采取了积极的措施。中央财政近两年安排对地方转移支付规模超过10万亿元，今年预计继续超过10万亿元，以支持地方保民生、促发展。地方政府则加大力度盘活存量资产资源，带动非税收入快速增长。财政部数据显示，2024年全国非税收入约4.47万亿元，同比增长25.4%。此外，地方政府还加大了举债规模以应对减收压力。例如，去年下半年中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力。2024年至2028年连续5年每年安排8000亿元新增专项债券用于补充政府性基金财力支持化债等。受此影响，今年新增地方政府专项债务限额44000亿元，比上年增加5000亿元。

接受采访的专家普遍认为，应对“土地财政”转型，短期内需要稳住房地产市场。近年来，稳楼市系列举措不断出台。例如，近期广东、四川等地发行专项债用于收购闲置土地，以优化土地供给结构，增强地方政府和企业资金流动性，促进房地产市场止跌回稳。罗志恒建议，考虑中央增发特别国债，可探索在中央层面成立“房地产稳定基金”，规模在2万亿左右，专项用于保交楼、收储存量房和房企存量闲置土地等，缓解房企流动性压力，提升房企抗风险能力，推动房地产“止跌回稳”，同时减轻地方政府稳楼市的压力，保障地方财政稳健运行。

在“土地财政”收入下滑的背景下，中央也注重增强地方自主财力。去年党的二十届三中全会在部署深化财税体制改革的举措中，增加地方自主财力是核心内容之一，今年相关改革将加快推进。今年预算报告在部署2025年财政改革发展工作时提出，要研究同新业态相适应的税收制度。围绕增加地方自主财力，适当扩大地方税收管理权限，深化地方附加税改革研究，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方。优化增值税留抵退税政策，稳步推进规范税收优惠政策工作。深入推进省以下财政体制改革，提高市县财政保障能力。

罗志恒建议，当前可探索数据财政，改革税收制度，研究数字资产税、数字服务税，以适应数字经济时代下税源的发展；对普通老百姓影响不大但有利于推进共同富裕和高质量发展的税种做出调整，扩大消费税征收范围至高端服务业，提高资源税和环保税税率；统筹消费税征收环节后移和逐步划转给地方，充实地方政府财力，弥补土地出让收入下行对地方财力的冲击。

罗志恒认为，“土地财政”转型不能仅仅考虑弥补减收问题，还要考虑如何提高支出效率、界定支出范围、压降提标扩围的不合理支出。更重要的是，要从理清政府与市场边界、明确政府职能的视角出发，通过推动财税体制改革解决长期以来地方财政收支紧平衡的难题。他还表示，有必要更加因地制宜地优化化债举措，比如五年化债的额度可以根据地方债务形势和压力适当一次性给到地方。同时，要充分抓住化债腾出的战略窗口完善债务管理制度，降低地方债务对“土地财政”的依赖，降低“土地财政”对地方债务风险的影响。

本文分析了当前土地市场在稳楼市政策下呈现趋稳迹象，地方卖地收入有望止跌回稳，但“土地财政”转型已势在必行。转型过程中面临着弥补收入减少、提高支出效率等问题，需要从稳定房地产市场、推动产业结构转型、改革财税体制等多方面入手，因地制宜地采取措施，以实现地方财政的可持续发展。