本文聚焦我国城乡土地和厂房闲置浪费的现状，剖析了农村和城市闲置土地的规模情况，并从经济学原理出发，阐述了市场化配置对于盘活闲置土地的必要性，指出当前土地要素配置存在退回计划行政管理体制的问题。
周天勇
一、我国城乡土地和厂房的巨额闲置和浪费
从全国平均情况来看，各地农村中常住、就业以及从事农业的劳动力数量，相较于最高峰时期，已经减少了将近一半。以2024年的数据为例，村庄面积达到32091万亩，其中宅基地有17950万亩，农村其他建设用地为14591万亩。
值得关注的是，农村相关人口数据呈现出明显的下降趋势。农村户籍人口从2002年的97558万人，下降到2024年的72526万人，减少幅度达到26%；农村常住人口更是从1995年最高时的85947万人，减少到2024年的46478万人，减少幅度高达46%；乡村就业人员从1997年最高时的49039万人，减少到2024年的20694万人，减少幅度为58%；农业就业人员从2002年最高时的36640万人，减少到2024年的16659万人，减少幅度为55%。
由于农村人口和劳动力的大量减少，各地村庄建设用地的闲置比例在全国平均达到了一半左右。其中，农村住房及宅基地的闲置率更是高达50%左右，闲置宅基地面积约为8750万亩。村庄作为人口居住、创业、就业、获取收入以及进行购物消费等生产生活的重要社区，随着农村常住人口、就业人员和从事农业劳动力的大规模减少，村庄宅基地以外的其他建设用地也同比例闲置。经过推算，村庄其他建设用地的空置浪费面积约为7300万亩。
城市中同样存在着规模不小的闲置土地现象。约1亿亩的产业园闲置率在35%左右，这意味着工业和文旅等产业园闲置面积约为3500万亩；在建待建的住宅用地还有约100万亩；铁路站场、交通枢纽、交通沿线可开发的闲置土地保守估计在500万亩左右，矿山用地闲置面积约为1000万亩。此外，城镇工业厂房和写字楼、商业楼宇的闲置率也在35%左右。
从渐进转轨经济学的理论视角来看，上述闲置的土地和房屋，实际上是被体制扭曲所禁锢的剩余土地。体制改革的核心要点在于放开市场、解除扭曲，释放被禁锢的体制剩余，进而成为经济增长的新动能。
二、为什么市场化配置才能盘活闲置土地
经济学中有一个基本原理，即供求关系决定价格，而价格是调节资源优化配置的关键信号。无论是劳动力还是土地，只有通过定价，才能实现实物与货币之间的替代以及要素的流动循环，从而达到优化资源配置、提高要素生产率的目的。
在计划经济时期，农村劳动力集体出工，劳动工分记账，农产品实行实物分配。从经济学机理上分析，劳动成果与劳动者之间的价值互换，是基于生产队内农业产品实物与劳动工分的互换替代机制。这种机制既没有价格，也没有货币参与，仅仅在生产队内自我循环。同时，严格的户籍制度限制了农民的流动，压低了农产品价格，实行国家统购统销，最终导致劳动生产率极低，农民收入和生活水平长期处于较低水平。
市场化改革为盘活和优化配置农村剩余劳动力提供了成功的范例。1980年，取消了生产队、生产大队和人民公社，解散集体劳动，废除工分分配制度，实行耕地家庭联产承包责任制，大力发展乡镇企业并鼓励农民外出务工。从经济学机理上看，这一改革是农民劳动产品与货币、乡镇企业工作与职工工资、城镇务工与货币工资之间价值互换的过程。这种体制改革，实际上是将计划行政配置资源的方式转变为实物与货币价值互换配置资源的方式，也是国民经济市场化和货币化的重要进程。我们可以设想一下，如果当年不将农村劳动者的配置方式从劳动实物成果与工分互换机制，改革为劳动成果与货币工资互换机制，又怎么可能实现农村剩余劳动力向工业和城市的转移，从而带来巨大的生产力提升呢？
从经济学的道理来讲，如果想要优化土地要素的配置，首要任务是让供求关系确定其价格，再通过土地与货币的价值互换机制，由价格信号调节土地房屋的流转。具体来说，拥有土地房屋但自身不需要的人可以通过市场将其交换出去，而有需求的人则可以用货币支付来获取土地房屋。
因此，一方面，城镇应坚持土地国有和农村土地集体所有制不变，将土地使用年期延长至100年，明确土地使用权的财产权，并进行确权颁证，使其可以进行交易、出租、抵押、注册入股、合作建房和继承等操作；另一方面，应建立同地、同权、同价的城乡统一的土地市场。农民宅基地和农村其他建设用地，可以由农户和集体自主出让土地使用权，通过供求关系定价，并且不限制投资者的范围。
需要指出的是，自然资源、农业农村和城乡建设等计划行政管理部门无法替代市场信息，也不清楚哪些投资者需要土地，哪些土地使用者想要出让或出租土地，更不可能通过计划行政的方式，盘活并优化配置如此大规模的闲置土地房屋。计划行政管理土地房屋，只会使土地房屋闲置问题愈发严重。
自1978年以来，国民经济中劳动力、资金和土地等要素的配置均朝着市场化方向进行了改革。然而，令人遗憾的是，土地要素的配置不仅没有向市场化配置的方向改革，反而退回了更加严格的计划行政管理体制。
本文深入分析了我国城乡土地和厂房闲置浪费的现状，农村劳动力和人口减少导致大量建设用地闲置，城市也存在规模不小的闲置土地。从经济学原理和过往改革经验来看，市场化配置是盘活闲置土地的有效途径，但当前土地要素配置却出现退回计划行政管理体制的情况，亟待通过市场化改革来解决土地闲置问题，释放经济增长新动能。
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